Interview

Patrick Imam – « Il appartient aux Malgaches de prendre leur destin en main »

Le nouveau représentant du Fonds monétaire international à Madagascar est le Français Marc Gérard nous a confié en aparté Patrick Imam avant son départ. L’homme ne connaît pas bien le pays mais Patrick Imam a pris soin de bien remettre les dossiers du pays entre ses mains. Quatre heures avant son vol pour le Zimbabwe, l’économiste a fait un tour d’horizon avec l’Hebdo de Madagascar sur le rôle de l’institution en général, et à Madagascar en particulier

On observe, depuis quelques années, un FMI moins rigide dans ses exigences. Le confirmez-vous ?
Il est important tout d’abord de recadrer les choses suivant le contexte historique. Il est vrai qu’il y a eu pas mal de programmes structurels en Afrique dans les années 80, qui, en général, se sont révélés inutiles et contre-productifs. Les conditionnalités étaient difficiles à atteindre et leur mise en œuvre réclamait une capacité dont le pays emprunteur ne disposait même pas. Il y a eu des discussions en interne au sein du FMI et il est apparu qu’il n’y avait pas, on dit en anglais un ownership, une appropriation. Il y a eu la perception que le FMI imposait ses points de vue sur les pays. Si bien que ceux ci prétendaient mettre en œuvre les réformes mais ne le faisaient pas vraiment.

Quand a eu lieu le déclic?
Sous Dominique Strauss Kahn entre autres et actuellement sous l’impulsion de madame Lagarde, je crois qu’il y a eu une évolution dans nos dialogues avec les pays. Nous essayons de faire en sorte qu’il y ait un cadre macro-économique stable, qu’il y ait des bases pour une croissance économique mais nous n’entrons pas dans les détails. Nous nous soucions plus du fait que le déficit budgétaire est sous contrôle, que la dette n’explose pas. Nous n’examinons pas le budget ligne par ligne. Une des conditions par contre, lorsqu’il y a un programme avec le FMI, est de faire en sorte que la qualité des dépenses s’améliorent.

De ce fait, pourquoi n’entendons-nous pas le FMI sur le train de vie de l’État malgache ? Les dernières dispositions prises par le gouvernement Ntsay concernant le retour des plaques rouges pour le parc automobile de l’Etat par exemple révèlent des dépenses conséquentes

Chaque pays est différent et chaque pays est unique. Pour Madagascar, j’aurais tendance à dire que l’une des caractéristiques du pays est qu’il ne dépense pas assez. En général, dans la plupart des pays avec qui nous travaillons, il y a trop de dépenses. Ici ce n’est pas le cas.

Oui mais les dépenses ne semblent pas aller là où elles devraient être.
Il y a deux choses : d’une part il faut augmenter les dépenses et d’autres part améliorer leur qualité. Si nous regardons les tendances des quatres dernières années, les dépenses dans le social et l’éducation ont doublé en l’espace de quatre ans. L’investissement public a je crois quadruplé. Les subventions de la Jirama suivent une tendance à la baisse donc la qualité des dépenses va dans la bonne direction. Par contre, si l’on regarde le salaire des fonctionnaires ou le nombre de fonctionnaires par rapport à la population, on pourrait même dire que Madagascar est sous administré. Donc l’Etat en principe devrait employer plus de personnes et devrait même mieux les payer.

Le dernier rapport national sur le développement humain sorti par le PNUD révèle par exemple des institutions très dépensières comme la Présidence ou l’ancien M2PATE, ministère rattaché à la présidence, chargé du territoire et des grands travaux. Il y a donc un déséquilibre ?
Si l’on regarde les chiffres, elles ne suggèrent pas qu’il y a beaucoup de gabegie. Elles suggèrent quand même que les choses vont dans la bonne direction. Depuis le retour à l’ordre constitutionnel, les autorités se sont attelées à assainir les finances de l’Etat. Les efforts ont porté à la fois sur les recettes et les dépenses publiques. Sur ce dernier point, l’accent a été surtout mis sur l’amélioration de la qualité et de la composition des dépenses publiques. La question des arriérés de paiement de l’Etat par exemple a été réglée grâce à la mise en place d’un plan d’apurement à moyen terme, des efforts particuliers dans la gestion des dépenses de l’Etat qui font que ce dernier a cessé d’accumuler des arriérés de paiement. Dans l’ensemble, on peut dire que les réformes entamées jusqu’ici ont porté leurs fruits.

Ce que vous dites est terrible parce que la population ne semble pas ressentir ce vent d’optimisme. Voyez les différentes manifestations ici et là, notamment dans le secteur éducatif.
Vous savez, nous nous basons surtout sur des chiffres. Et dans les chiffres nous ne constatons pas vraiment cela. Que doit faire l’État régalien ? Il doit faire en sorte qu’il y ait la sécurité publique, qu’il y ait investissement dans l’infrastructure publique, l’éducation et la santé. Et nous voyons que pour l’instant il y a une réorientation des dépenses dans ces secteurs. Moi je serais beaucoup plus optimiste et je dirais que partis d’où nous étions et considérant où nous sommes en train d’aller, il y a quand même un changement de cap significatif.

Une question sur le taux de change flexible.
Des observateurs affirment qu’il est l’une des causes de la dépréciation de l’ariary et donc de la pauvreté du pays. Qu’en pensez-vous ?
Il est vrai que le choix d’un régime de change le plus adapté à Madagascar a toujours suscité de nombreux débats, notamment lorsque l’Ariary se déprécie par rapport au deux devises de référence que sont le dollar et l’euro. Mais je dirais que les gens ont souvent tendance à faire ce que l’on appelle en économie une analyse partielle : ils regardent seulement l’effet du taux de change et ils ignorent le reste. Lorsqu’on parle de taux de change fixe est-ce vis-à-vis de l’euro ou vis-à- vis du dollar ?

Expliquez-nous
Dans les faits, vous avez par exemple 25 ou 30% des exportations qui se font en dollar. Cela veut dire que le reste va rester flexible. Il y a donc une flexibilité sur les restes de marchandises qui seront importées. D’une manière générale, un pays qui adopte un taux de change fixe a un partenaire avec qui il échange régulièrement. Madagascar par contre a une économie relativement bien diversifiée et exporte en Europe, en Asie, aux Etat-Unis et importe d’un peu partout dans le monde, il n’est pas clairement établi vis à vis de quelle monnaie se fixer. Si l’on se fixe à une monnaie, si par exemple le pays d’ancrage est les États-Unis, Il faut faire en sorte que l’inflation des deux pays soit au même niveau. Si l’inflation est plus élevée ici, le taux de change réel va s’apprécier et le pays va perdre en compétitivité. On va donc exporter de moins en moins, et les importations vont devenir de plus en plus bon marché. Le pays va se désindustrialiser. Pour le cas de Madagascar, le choix d’un taux de change fixe ne serait pas approprié.

La décision, le choix sur le taux de change est-il irrévocable ?
Le choix du pays est souverain. Mais si un pays veut un taux de change fixe il ne lui sera pas possible d’avoir un déficit budgétaire, la banque centrale ne pourra plus financer le budget. Les conditions sont relativement strictes. Mais les choix qui se feront dépendra de l’évolution de l’économie. Il n’y a pas de limite fixée.

Un mot sur la Jirama. Cette ancienne entreprise d’Etat aujourd’hui en cours de privatisation fait l’objet de toute l’attention du FMI
Un des objectifs principaux du programme de réformes appuyé par la FEC est de créer un espace budgétaire. Et ce, entre autres, par la réduction des besoins de transferts aux entreprises d’Etat dont notamment la JIRAMA qui pour continuer à être opérationnelle dépend encore d’une manière importante du budget de l’Etat. Ces dernières années, avec l’aide des partenaires techniques et financiers, la compagnie s’était lancée dans un vaste programme de redressement avec pour objectif ultime d’être indépendante financièrement et de retrouver son équilibre opérationnel, et même le cas échéant de faire des bénéfices en tant qu’entreprise commerciale.

Les objectifs sont encore loin d’être atteints, en témoigne la grogne des consommateurs
La mise en œuvre des réformes avance, même si c’est à un rythme beaucoup plus lent que ce qui a été prévu initialement. En effet, certaines réformes ont pris du retard pour diverses causes dont certaines étaient sous l’emprise de la société et d’autres qui ne l’ont pas été du tout tels que la sécheresse, l’inondation ou encore l’augmentation du prix du baril du pétrole sur le marché international. Toujours-est-il que la situation financière et opérationnelle de la société s’améliore progressivement. Les pertes commencent à diminuer, de même que la dépendance vis-à-vis du budget de l’Etat en termes de transferts. La gouvernance de la société a connu également une certaine amélioration. Néanmoins, la situation aurait pu être encore mieux si certaines réformes clés n’avaient pas pris du retard, entre autres la migration vers plus d’utilisation des centrales électriques fonctionnant à l’huile lourde plutôt qu’au gasoil.

Le FMI avait dit plus de subvention. Elle a pourtant été votée dans la Loi des finances rectificatives. Pourquoi n’a-t-on pas vu de réaction de votre part ?
L’entreprise n’est pas encore sortie d’affaire et sa situation financière reste encore précaire, notamment avec les passifs envers ses fournisseurs qu’elle traîne maintenant depuis des années. A cela s’ajoutent, l’incertitude et les risques liés au prix du baril du pétrole ainsi que les retards éventuels dans la mise en œuvre de certains projets prévus. Tous ces facteurs, dans l’ensemble ou pris individuellement, constituent des risques pour le redressement de la compagnie et pourraient retarder l’objectif de diminuer progressivement vers zéro le transfert budgétaire vers la société.

Que préconisez-vous?
Au vu de la situation actuelle de la pauvreté et des besoins sociaux criants de la population malgache, les dépenses de transferts accordées aux entreprises publiques ne constituent pas une utilisation efficiente des ressources publiques. Il y a des dépenses beaucoup plus prioritaires qui ont des influences directes sur le niveau d’une grande majorité de la population comme les dépenses en infrastructure ou bien les dépenses en santé ou en éducation. Ces dernières auront plus d’effets sur la réduction de la pauvreté que les transferts aux entreprises publiques. Aussi, il est important de faire les reformes nécessaires pour que cette dépendance budgétaire puisse être réduite et que les ressources puissent être utilisées d’une manière beaucoup plus efficiente.

Concernant la vérité sur les prix du carburant, celle-ci a du mal à être appliquée, pourquoi ?
Depuis le mois de Mai 2016, un système de lissage des prix a été introduit. L’objectif étant de reporter une partie de la hausse ou de la baisse des prix d’une manière glissante sur un ou plusieurs mois de façon à éviter une fluctuation conséquente des prix à la pompe en cours ou futurs. La mise en œuvre de ce mécanisme de lissage ne se fait pas cependant sans conséquence. En effet, avec les écarts entre ce que devraient être les prix à la pompe et ceux effectivement affichés, l’Etat a accumulé des engagements envers les distributeurs pétroliers qui constituent des passifs latents pour le budget de l’Etat. Et cet engagement n’a de cesse d’augmenter avec les récentes évolutions à la hausse des prix du baril du pétrole sur le marché international ainsi que de la dépréciation de la monnaie nationale vis-à-vis du dollar. Au mois de Mai dernier, ce passif a été déjà estimé à 45 milliards d’Ariary. Bien que le souci de préserver les consommateurs de la part des autorités est tout à fait compréhensible, l’approche d’aller à l’encontre de la tendance haussière des deux paramètres les plus importants dans la détermination des prix à la pompe, c’est à dire le prix du baril et le taux de change, risquerait fortement de ne pas être soutenable à moyen terme.

Autre question, pourquoi le FMI est-il si réticent vis-à-vis des zones économiques spéciales ?
Notre crainte est que d’une part des recettes de l’Etat pourraient disparaître et d’autre part que l’efficience des ZES ne soit pas très importante. Nous ne pensons pas qu’il y aura plus d’investissements. Nous avons déjà les zones franches. Le Doing business survey de la Banque mondiale indique qu’il existe beaucoup d’entraves à la bonne marche des affaires : la Jirama, l’instabilité politique, le système judiciaire. La taxation en général n’apparaît pas dans le top six des contraintes pour l’investissement. Donc ce n’est pas vraiment un problème à Madagascar. Au contraire, je dirais que le risque en créant une zone franche est que les compagnies qui viendront à Madagascar voudront tous rentrer dans la zone franche, l’Etat perdra des recettes sans créer plus d’activités. Or l’Etat a besoin de plus de ressources pour investir dans la Jirama, améliorer la qualité des institutions.

Quels sont les critères requis pour l’octroi des fonds. Des pays comme la Grèce ou l’Argentine reçoivent plus de fonds que Madagascar alors qu’ils ne portent pas les institutions de Breton Woods dans leur cœur. Pourquoi ?
Le montant que chaque pays membre du Fonds qui requiert son assistance financière va effectivement différer d’un pays à un autre pour la simple raison que l’accès aux ressources financières du FMI pour chaque pays membre est guidé par leurs besoins de financement respectifs, leur capacité de remboursement et leurs antécédents en matière d’utilisation des ressources du FMI. Et déjà le besoin de financement de chaque pays dépend du besoin réel ou potentiel de leurs balances de paiements respectifs. Comme le concours financier accordé par le Fonds aide aussi ses pays membres dans la reconstitution de leurs réserves internationales de devises, dans la stabilisation de la valeur de leur monnaie, dans le règlement de leurs importations et dans la restauration des conditions d’une croissance forte et durable, le montant qui leur est accordé variera en fonction de l’ampleur de tous ses problèmes. C’est la raison pour laquelle des pays comme la Grèce ou l’Argentine ont bénéficié de plus importantes aides financières de la part du Fonds comparé à ce que Madagascar a reçu. Autre facteur qui pourrait aussi rentrer en considération est l’importance de l’économie en question ainsi que les risques systémiques que le pays en question pourrait engendrer pour la zone où il est localisé.

On a comme l’impression que les bailleurs de fond à Madagascar sont plus dans l’humanitaire, l’assistanat, le social, qu’il n’y a pas vraiment d’investissement qui vise à booster l’économie du pays.
La première chose que je dirais est que les bailleurs sont des partenaires du gouvernement. Ils n’imposent rien au pays. Il s’agit d’une coopération entre les deux entités. Chaque bailleur, si vous voulez, à sa propre spécialisation. La Banque mondiale par exemple donne beaucoup d’argent utilisé pour le budget, donc indirectement la Banque mondiale finance l’éducation, la santé via le budget. En contrepartie, la Banque demande des réformes dans le secteur de l’électricité. Il s’agit donc d’un don conditionnel dans le domaine de l’énergie.

Dans les détails
La Bad se spécialise dans une région. Elle investit massivement dans le sud-ouest du pays. Les japonais se focalisent sur le port de Toamasina. Je dirais ensuite que si vous regardez les infrastructures que l’Union européenne finance : dans le nord-est, dans le sud près de Fort-dauphin, la rocade ici dans la capitale, …. une grande partie de ce qui se fait dans ce pays directement ou indirectement est soutenu par les bailleurs. Mais je crois que vous avez cette perception parce que les besoins du pays sont énormes. Un bailleur ne peut pas se spécialiser sur tout. Je pense que le partenariat entre le pays et les bailleurs est très très productif.

Alors pourquoi Madagascar est toujours aussi pauvre ?
Aucun pays ne s’est développé uniquement grâce aux bailleurs. Ces cinquante dernières années, des pays comme Taïwan, la Corée du Sud, … reçoivent un peu d’aide mais ils ont pu se faire de par eux même. Les bailleurs aident à la marge mais c’est vraiment le pays qui prend son destin en main. A Madagascar, le problème récurrent est l’instabilité politique. On va d’une crise politique à une autre et c’est ce qui retarde le développement du pays.

Propos recueillis par Rondro Ramamonjisoa et Eric Ranjalahy. Photos Sergio Maryl